“管資本為主”不是不管企業(yè)
解讀《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》
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近期，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），這份文件對(duì)國(guó)資監(jiān)管方式和國(guó)務(wù)院國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變作出了系統(tǒng)性安排。
國(guó)資委通過(guò)放經(jīng)營(yíng)權(quán)、授所有權(quán)，從而讓企業(yè)更好地進(jìn)行公司治理與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。“以管資本為主”正成為國(guó)資改革的突破口，以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革的態(tài)勢(shì)也正在明朗。而所謂“國(guó)資委以后不管企業(yè)”的說(shuō)法，實(shí)是一種誤讀。
“管資本為主”不是只管資本
對(duì)改革的準(zhǔn)確定位，非常重要。本來(lái)，中國(guó)的企業(yè)改革有兩種方式，一是所有權(quán)改革，一是經(jīng)營(yíng)權(quán)改革。圍繞國(guó)有化或私有化討論的學(xué)者基本上屬于所有權(quán)改革論者，另一種方式是經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)。我是屬于經(jīng)營(yíng)權(quán)改革論者，認(rèn)為國(guó)企改革的核心問(wèn)題是政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，最后落腳點(diǎn)到把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)。
目前改革進(jìn)程顯示，新一輪國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面還不是國(guó)有企業(yè)的自身，而是在國(guó)家層面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化管理。以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革，這個(gè)態(tài)勢(shì)正在明朗。國(guó)資委“以管資本為主”正在成為國(guó)資改革的突破口。而管理職能轉(zhuǎn)變，將使得國(guó)資委的功能改革發(fā)生脫胎換骨的變化。
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，企業(yè)能不能成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，是政企分開(kāi)這個(gè)改革開(kāi)始以來(lái)最大的難點(diǎn)。所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，“婆婆”似的微觀管理，會(huì)不斷侵蝕企業(yè)經(jīng)營(yíng)的自主決策權(quán)。盡管不少國(guó)企都組建了董事會(huì)，但權(quán)責(zé)依舊不明。不規(guī)范代理和委托的責(zé)、權(quán)、利，企業(yè)不能松綁，活力就少了。
《方案》的著眼點(diǎn)就是為解決這個(gè)問(wèn)題?！斗桨浮分赋?，過(guò)去國(guó)資監(jiān)管存在越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題。科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國(guó)務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會(huì)公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。這里的“兩個(gè)不”，就是將公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位，將由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。國(guó)資委作為出資人是所有權(quán)的代表，以管資本為主，回歸真正的出資人身份。
管“資本”對(duì)應(yīng)什么？就是管“經(jīng)營(yíng)”。管資本為主是管理方式轉(zhuǎn)變而不是不管企業(yè)。原則上不直接管企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，但是，關(guān)鍵時(shí)刻還是要管的，比如牽涉到所有權(quán)或國(guó)有資產(chǎn)流失，就不能不管了。
國(guó)資委以“管資本”為主，通過(guò)放經(jīng)營(yíng)權(quán)、授所有權(quán)，是為了讓企業(yè)更好地進(jìn)行公司治理與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。而所謂“管資本為主是不管企業(yè)”的說(shuō)法，實(shí)是一種誤讀。
國(guó)企“所有權(quán)”是國(guó)家的，國(guó)資委代表國(guó)務(wù)院作為出資人管理企業(yè)，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)臋?quán)力與責(zé)任，豈有不能管的道理。就像球隊(duì)老板可以不上場(chǎng)，不當(dāng)隊(duì)長(zhǎng)，不當(dāng)教練，但是不能在關(guān)乎球隊(duì)歸屬時(shí)仍不讓管球隊(duì)。
再說(shuō)，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是黨和國(guó)家最可值得信賴的依靠力量。放棄了管企業(yè)的責(zé)任，就等于是放棄了所有權(quán)，放棄了黨和國(guó)家交給出資人的使命。
管不管企業(yè)是原則問(wèn)題，管什么、怎么管是方法問(wèn)題。如果只講方法而不堅(jiān)持原則，就突破了底線、觸碰了紅線，可能使得這場(chǎng)改革走向反面。這樣看來(lái)，“管資本為主是不管企業(yè)”的說(shuō)法，不僅僅是一種誤讀，甚至顯露出少數(shù)人的別有用心。
“放”與“授”結(jié)合激發(fā)活力
所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，從放權(quán)開(kāi)始。改革成功與否，最后將決定于“放”和“授”二字。圍繞著所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使國(guó)有企業(yè)真正成為充滿生機(jī)活力的市場(chǎng)主體。
根據(jù)《方案》，國(guó)資委將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。這43項(xiàng)被精簡(jiǎn)的國(guó)有資本監(jiān)管事項(xiàng)，就是國(guó)資委的放權(quán)清單。此次《方案》取消多屬于企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的權(quán)力，意味著國(guó)資委不再直接管企業(yè)的這些具體經(jīng)營(yíng)行為，但這并不是說(shuō)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為不再受到監(jiān)管，只是說(shuō)這些監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移到了企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等主體。
此次《方案》進(jìn)一步提出，國(guó)資委要全面梳理并優(yōu)化調(diào)整具體監(jiān)管職能，相應(yīng)調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。隨著監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，預(yù)計(jì)國(guó)資委中涉及經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)會(huì)縮減，體現(xiàn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)會(huì)增加。例如，監(jiān)事會(huì)功能局的增加，便是這種意圖的反映。
在26項(xiàng)取消事項(xiàng)中，基本上是經(jīng)營(yíng)范圍，是放經(jīng)營(yíng)權(quán)的清單。這份清單，總體可劃分為五種類(lèi)型：
一是國(guó)資委直接實(shí)施類(lèi)事項(xiàng)，如直接規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理狀況檢查等；二是審批類(lèi)事項(xiàng)，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內(nèi)退人員相關(guān)費(fèi)用預(yù)提方案；三是備案類(lèi)事項(xiàng)，如對(duì)中央企業(yè)賬銷(xiāo)案存的事前備案；四是指導(dǎo)類(lèi)事項(xiàng)，包括對(duì)中央企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)中央企業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘、指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)工作等；以及對(duì)地方國(guó)資委、地方國(guó)有企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)地方國(guó)資委新聞宣傳工作，指導(dǎo)地方國(guó)有企業(yè)重組改制上市管理；五是評(píng)比類(lèi)事項(xiàng)，如聯(lián)合開(kāi)展全國(guó)企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評(píng)審和推廣，組織中國(guó)技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。
這些取消事項(xiàng)，與管資本為主的導(dǎo)向相關(guān)度較小，且多屬于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策，或?qū)儆谘由斓阶悠髽I(yè)、延伸到地方國(guó)資國(guó)企的事項(xiàng)。通過(guò)精簡(jiǎn)取消，可以促使國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步集中監(jiān)管資源，突出監(jiān)管重點(diǎn)。
在9項(xiàng)下放、8項(xiàng)授權(quán)事中，基本上是所有權(quán)的授權(quán)清單。這份清單，均為審批類(lèi)事項(xiàng)，涉及國(guó)有股權(quán)的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國(guó)有股權(quán)流動(dòng)事項(xiàng)，直接下放給地方國(guó)資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限范圍以內(nèi)的國(guó)有出資企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)的，下放給國(guó)有出資企業(yè)。如審批未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國(guó)有股東通過(guò)證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認(rèn)購(gòu)上市公司發(fā)行股票等事項(xiàng)，審批未觸及證監(jiān)會(huì)規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有股東與所控股上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組事項(xiàng)等。
《方案》中，力度最大的當(dāng)數(shù)經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理。這一條授權(quán)，規(guī)定范圍是授予落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)企業(yè)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)，這是第一次這樣明確披露。將政府部門(mén)對(duì)于經(jīng)營(yíng)性干部即職業(yè)經(jīng)理人的考核與任免權(quán)利還給國(guó)企董事會(huì)；實(shí)現(xiàn)國(guó)企高管的市場(chǎng)化，由董事會(huì)向全社會(huì)“真正公開(kāi)”選聘，并給予市場(chǎng)化的薪酬待遇。這便是我們說(shuō)的在出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人之間“切一刀”。如果形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，意味著“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開(kāi)邁出更加實(shí)質(zhì)性的一步。
開(kāi)辟國(guó)資改革的新階段
從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)來(lái)看，《方案》重在講國(guó)資委與國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系。
國(guó)有資產(chǎn)有兩種表現(xiàn)形式，也就是實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)和價(jià)值形態(tài)的資本；國(guó)資改革實(shí)質(zhì)上是國(guó)資委在價(jià)值形態(tài)層面的改革，國(guó)資委的角色因此發(fā)生變化。原來(lái)是國(guó)資委與企業(yè)兩層的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在又加了一個(gè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。政府和企業(yè)之間多了一個(gè)橋梁。
《方案》特別提到，在組織實(shí)施過(guò)程中，要分類(lèi)放權(quán)、分步實(shí)施，確保放得下、接得住、管得好。在我看來(lái)，“兩個(gè)分”是方針，“三個(gè)得”是要求。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是“接得住、管得好”的進(jìn)一步保證。
下一步，國(guó)務(wù)院國(guó)資委以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為主要平臺(tái)的管資本方式，將成為主旋律。這樣就可以清楚地劃分出國(guó)有經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)時(shí)的管理層級(jí)和各層級(jí)的管理界限，有助于實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，最終實(shí)現(xiàn)向“管資本為主”的轉(zhuǎn)變。
目前，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)正在加快。國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)等央企的國(guó)有資本投資公司的經(jīng)驗(yàn)一旦被推出，將出現(xiàn)更加明顯的變化。屆時(shí)，國(guó)資委以管資本為主的國(guó)資改革將走入一個(gè)全新的階段，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)企改革蓬勃展開(kāi)。（李錦）
本文摘自：《國(guó)資報(bào)告》
