??? 行政訴訟，俗稱“民告官”。當前，土地、礦產(chǎn)等資源權(quán)利已成為群眾最重要、最有價值的財產(chǎn)權(quán)利，轉(zhuǎn)型期間的許多矛盾也集中體現(xiàn)在這些領(lǐng)域。群眾訴求的集中表達，使得國土資源主管部門面臨的行政訴訟和行政復議壓力日益增大。
2015年5月，新修訂的《行政訴訟法》實施。這是一部具有里程碑意義的法律，更加注重對訴權(quán)的尊重和保護，擴大了受案范圍，確立了中國特色的行政機關(guān)負責人出庭應訴和復議機關(guān)共同被告制度，創(chuàng)新了中國特色的行政訴訟制度。今年5月8日，《國土資源行政應訴規(guī)定》公布實施，成為我國首部落實新法、專門對行政應訴工作進行規(guī)范的部門規(guī)章。
“這充分體現(xiàn)了國土資源主管部門對群眾利益訴求的高度重視，彰顯了國土資源主管部門主動接受人民群眾和司法機關(guān)監(jiān)督的鮮明態(tài)度，是國土資源部全面依法治國，推進法治國土建設(shè)的一項重要成果。”國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華表示。
背景：應對行政復議和行政訴訟洪峰
“隨著全面依法治國的推進，受立案登記制改革、信訪納入法治化軌道、公益訴訟試點等多重因素疊加影響，近兩年來，國土資源行政復議和行政訴訟工作面臨的形勢十分嚴峻，我部成為國務院各部門中行政復議和行政應訴量最大的部門之一?！蔽豪蛉A介紹，國土資源行政復議和訴訟呈現(xiàn)量大、激增和類型相對集中的態(tài)勢。
據(jù)統(tǒng)計，2016年國土資源部本級新收的行政復議申請量達1133件，辦理的行政應訴案件為629件，在國務院各部門中是量最大的。去年全國省以下國土資源主管部門共應訴12894件，國土資源類案件在法院全部行政案件占相當?shù)谋戎亍?/p>
從趨勢上看，2015年部本級行政應訴案件量是2014年的7.8倍，2016年收到的行政訴訟案件數(shù)量比2015年又翻了一番，由過去比較溫和的增長變成“攀巖”式上漲。
同時，行政復議和行政應訴案件類型比較集中，信息公開、投訴舉報合計占60%左右，行政應訴中告行政復議行為和信息公開的大約各占四成。
“面對訴訟洪峰，我們迫切需要在堅持依法、高效辦案的同時，著力加強行政應訴的制度建設(shè)?！蔽豪蛉A說。
去年6月，國務院辦公廳下發(fā)關(guān)于加強和改進行政應訴工作的意見。她認為，總體來看，各級國土資源主管部門能夠認真貫徹《行政訴訟法》和國務院文件要求，積極履行行政復議和行政應訴職責。但是，在一定程度上還存在不重視、不適應、不理解、不善為的現(xiàn)象，個別地方國土資源主管部門在應訴工作中還存在職責劃分不清、工作銜接不暢、組織保障不力等問題，影響了行政應訴的效率和質(zhì)量，迫切需要推進行政應訴工作的制度化規(guī)范化。
當前，一些地方和部門也制定了行政應訴工作的指導意見或內(nèi)部規(guī)范，國土資源部以部門規(guī)章而不是內(nèi)部文件的形式制定行政應訴規(guī)定，將各項法律規(guī)定規(guī)范化、具體化，體現(xiàn)了落實政務公開要求，加強自身建設(shè)的擔當和作為。
亮點：司局長出庭應訴制度化
5月11日上午的新聞發(fā)布會上，《規(guī)定》的一些創(chuàng)制性做法，成為媒體關(guān)注的焦點，如司局長出庭應訴、更注重糾紛實質(zhì)性化解等。
行政機關(guān)負責人出庭應訴，是新《行政訴訟法》確立的一項法定制度，在此基礎(chǔ)上，從推進法治國土建設(shè)需要出發(fā)，《規(guī)定》進一步明確了應訴承辦機構(gòu)負責人即司局長出庭應訴的制度。
通過這一制度，可以強化領(lǐng)導率先垂范作用，增進各級干部的政治意識、法治意識、規(guī)矩意識、責任意識?！蔽豪蛉A表示，司局長不同于一般的工作人員，盡管不是作為行政機關(guān)負責人出庭應訴，但出庭應訴有利于促使其更加重視對業(yè)務領(lǐng)域執(zhí)法標準可能產(chǎn)生重大影響的案件，及時完善制度、改進工作。
《規(guī)定》列出了司局長出庭應訴的具體情形，如國土資源主管部門負責人要求其出庭的案件、國土資源主管部門提起上訴或者申請再審的案件、其他對本機構(gòu)業(yè)務執(zhí)法標準可能產(chǎn)生重大影響的案件等，同時，將出庭應訴等情況納入法治國土建設(shè)考核和績效考核等，作為評價領(lǐng)導班子、評先表彰、干部使用的重要依據(jù)，正面導向顯著。
目前，國土資源部機關(guān)越來越多的司局長已開始出庭應訴，一些省廳的廳長也出庭應訴，出庭應訴逐漸成為機關(guān)日常工作的一部分。通過出庭應訴，各級干部意識到工作程序中存在的瑕疵，受到啟發(fā)，潛移默化中扎牢依法行政的根。
有記者提出，《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件不適用調(diào)解，而《規(guī)定》中有一些協(xié)調(diào)化解的措施，國土資源部對此的考慮是什么？
“爭議的實質(zhì)化解是立法追求的價值之一。打官司不是為了打官司而打官司，而是要通過訴訟途徑，使糾紛得到實質(zhì)性化解?！蔽豪蛉A表示，《行政訴訟法》中也明確，行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。國土資源行政管理實踐中，行使自由裁量權(quán)的情形是大量存在的，而且正式調(diào)解程序之外，一些行政糾紛是可以通過協(xié)調(diào)的方式予以化解的。
然而實踐中，行政訴訟很多時候陷入了“打程序”的怪圈——到底哪天應該發(fā)公告、哪天作為算及時履責，過于糾結(jié)于程序，反而使實質(zhì)問題邊緣化。為此，《規(guī)定》將實踐中的成功經(jīng)驗總結(jié)上升為制度成果，對于能夠采取解釋說明、補充完善相關(guān)行政程序、積極履行法定職責等措施化解行政爭議的，及時提出具體措施的建議。這樣既可以降低行政機關(guān)的工作成本，也能降低法院的工作成本，同時從根上消解當事人的“積怨”，解決了諸如上訪等的老大難問題，使全社會更遵法、守法、信法。
部署：在“責任落實年”中推進依法行政
在復議訴訟成倍增加的情況下，國土資源部2015年以來行政復議案件的糾錯率年均增長3個百分點左右；同期行政訴訟案件的敗訴率年均下降3.5個百分點，應對成效在國務院各部委中走在前列。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)定》完善了系列機制和措施。
——全面規(guī)范國土資源管理系統(tǒng)行政應訴工作?！兑?guī)定》調(diào)整范圍既包括部本級行政應訴工作，也包括地方各級國土資源主管部門；既強調(diào)自身建設(shè)，又注重加強上級國土資源主管部門對下級部門行政應訴工作的指導和規(guī)范，有利于進一步發(fā)揮行政應訴對于推進法治國土建設(shè)的重要作用。同時，要求國土資源主管部門參加行政賠償訴訟活動、國土資源部辦理國務院裁決案件的答復事項參照執(zhí)行，體現(xiàn)了調(diào)整范圍廣、針對性強的特點。
——重點強化行政應訴責任的落實?！兑?guī)定》遵循“誰主管、誰負責；誰主辦、誰應訴”的原則，明確國土資源主管部門作出被訴行政行為的工作機構(gòu)為應訴承辦機構(gòu)，負責承辦相應的行政應訴工作；國土資源主管部門的法制工作機構(gòu)負責組織、協(xié)調(diào)和指導本部門行政應訴工作。
——特別強調(diào)充分尊重司法意見、堅決執(zhí)行人民法院生效裁判。《規(guī)定》要求，對于敗訴案件，應訴承辦機構(gòu)應當對裁判結(jié)果進行分析，并對裁判結(jié)果分析和履行情況作出書面報告，以便充分發(fā)揮行政訴訟案件的發(fā)現(xiàn)、反饋、糾錯和監(jiān)督功能；對法院提出的司法建議積極研究落實，提出整改措施。國土資源主管部門收到法院的建議，發(fā)現(xiàn)制定的規(guī)范性文件確與法律法規(guī)規(guī)章相抵觸的，應當及時停止執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，并向社會公布。
魏莉華表示，國土資源部將結(jié)合“責任落實年”活動的開展，進一步強化行政應訴責任的落實。
首先，從貫徹落實總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的高度，充分認識到，落實《規(guī)定》是提高政府行政法治化水平的重要手段，是維護行政相對人合法權(quán)益的重要工具，也是完善國土資源現(xiàn)行政策的重要途徑，堅決摒棄“行政應訴只是幾個單位、幾個司局、個別人的事”的觀念。同時，采取組織旁聽、提供學習培訓機會等方式強化法治意識，提高應訴能力水平，探索行政復議和行政應訴工作與其他業(yè)務工作的聯(lián)動機制。
其次，切實落實責任分工。明確責任主體，落實行政復議和行政訴訟工作中各司局、單位、各省廳承擔的主辦責任、協(xié)辦責任或服務支撐的責任；梳理責任環(huán)節(jié)，堅持問題導向，抓住重點問題關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從源頭上切實解決問題；顯化責任效果，重點案件要追根溯源，分析主客觀原因，發(fā)現(xiàn)有違反《規(guī)定》的情形，造成不良后果的，要依法予以處分。
再次，完善工作格局和機制?？偨Y(jié)提升近年來行政復議和行政應訴工作取得的經(jīng)驗，加強信息系統(tǒng)建設(shè)和隊伍建設(shè)，不斷完善工作機制和考評機制，提升行政應訴工作的規(guī)范化水平。
做好行政應訴工作是推進法治國土建設(shè)的重要組成部分，《規(guī)定》的實施必將更好地服務“盡職盡責保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益”的國土資源工作定位。
