清國(guó)土資利用函〔2018〕412號(hào)
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邢煜委員：
?您提出的《關(guān)于促進(jìn)低效征地留用地盤活利用的實(shí)施建議》提案（第2018035號(hào)）收悉，經(jīng)綜合市土地開發(fā)儲(chǔ)備局會(huì)辦單位的意見，現(xiàn)答復(fù)如下：
?一、征地留用地政策實(shí)施情況
?一是依法依規(guī)落實(shí)新征地項(xiàng)目留用地。我市嚴(yán)格執(zhí)行《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號(hào)），2017年至今，我市共獲批征收土地17066畝，基本按照征地面積的10%落實(shí)留用地，約為1706畝，主要采取留用地折算貨幣補(bǔ)償和實(shí)物留用等方式落實(shí)。其中，采取貨幣補(bǔ)償方式的，補(bǔ)償款一般連同征地補(bǔ)償款足額預(yù)存到征地預(yù)存款專戶，用地批準(zhǔn)后一并支付給被征地村集體；采取實(shí)物留用方式的，由征地單位編制留用地安置方案，經(jīng)被征地村集體同意后連同征地項(xiàng)目一并報(bào)批，或留用地選址在已批國(guó)有建設(shè)用地，被征地村集體出具留用地已落實(shí)到位證明附項(xiàng)目用地報(bào)批材料上報(bào)即可。留用地返租、物業(yè)置換等其他方式落實(shí)留用地鮮有發(fā)生。
?二是定期跟蹤并傾斜保障歷史留用地。我市2015-2017年三年歷史留用地共5872.78畝已于2017年底全面落實(shí)，但由于當(dāng)時(shí)土地總體規(guī)劃調(diào)整完善未完成、留用地未確定選址、征地報(bào)批有關(guān)費(fèi)用未落實(shí)等多重原因，其中3523.51畝采取留用地返租落實(shí)。因此，我局重點(diǎn)跟蹤此類采取留用地返租形式落實(shí)的歷史留用地，鼓勵(lì)及指導(dǎo)有條件的縣（市、區(qū)）采取報(bào)批方式，逐步辦理合法用地手續(xù)，解決被征地集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。
?三是實(shí)物留地基本以國(guó)有建設(shè)用地落實(shí)，其供后開發(fā)利用及流轉(zhuǎn)各有差異。一方面，我市實(shí)物留用地基本以征收為國(guó)有建設(shè)用地返撥給集體經(jīng)濟(jì)組織方式落實(shí)。但各縣（市）早期做法不一，主要有：1.首次供應(yīng)以劃撥、協(xié)議出供應(yīng)；2.劃撥后可辦理劃撥補(bǔ)辦出讓；3.繳交出讓金標(biāo)準(zhǔn)或按當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尲兪找?、或按基?zhǔn)地價(jià)40%、或按劃補(bǔ)辦出讓價(jià)格評(píng)估結(jié)果。近兩年才根據(jù)省政府最新規(guī)定具體按返撥（劃撥）并視同出讓辦理。另一方面，我市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在不具備開發(fā)資質(zhì)、自我開發(fā)能力較弱、開發(fā)資金不足、經(jīng)營(yíng)管理水平有限等問題，導(dǎo)致大部分已供留用地多年閑置，土地達(dá)不到流轉(zhuǎn)條件而無法轉(zhuǎn)讓，甚至催生出村民小組為追求利益與房地產(chǎn)開發(fā)商私下簽訂各種留用地合作開發(fā)協(xié)議，從而引發(fā)了不少社會(huì)亂雜、黑惡勢(shì)力凸顯等問題。
?二、研究制定我市市區(qū)國(guó)有留用地流轉(zhuǎn)政策
?為進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)有留用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，切實(shí)維護(hù)了被征地農(nóng)民合法權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，我局探索性擬定了《清遠(yuǎn)市區(qū)國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)留用地流轉(zhuǎn)暫行規(guī)定》，目前處于借鑒學(xué)習(xí)兄弟市成功經(jīng)驗(yàn)及征求意見階段。該規(guī)定主要為解決當(dāng)前我市市區(qū)國(guó)有留用地使用權(quán)變更出讓、轉(zhuǎn)讓的管理無具體實(shí)施細(xì)則和操作依據(jù)的問題，明確了國(guó)有留用地使用權(quán)變更出讓的概念、土地使用權(quán)年期的確定、土地使用條件發(fā)生改變辦理程序等，以及國(guó)有留用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念、轉(zhuǎn)讓所得收益分配的規(guī)定、轉(zhuǎn)讓的條件、土地使用權(quán)年期的確定、轉(zhuǎn)讓的程序、不得轉(zhuǎn)讓的情形等。
?三、近期國(guó)家、省擬開展留用地政策實(shí)施情況的調(diào)研
?2018年7月省國(guó)土資源廳根據(jù)國(guó)家土地督察廣州局要求，擬對(duì)全省征地留用地政策實(shí)施情況開展調(diào)研，已于當(dāng)月請(qǐng)各地級(jí)以上市國(guó)土資源主管部門反饋近兩年來征地留用地實(shí)施的主要方式、經(jīng)驗(yàn)做法、出現(xiàn)的困難和問題以及對(duì)國(guó)家層面建立健全征地留用地政策的建議等內(nèi)容。我局建議包括：一是建議逐步取消征地留用地政策，大力推行貨幣補(bǔ)償和物業(yè)置換等方式。二是建議省進(jìn)一步明確留用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)施細(xì)則：1.建議對(duì)村集體留用地納入招拍掛程序予以規(guī)范處理，明確競(jìng)拍的條件及標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)買賣、交換、出資作價(jià)入股、合作開發(fā)、聯(lián)營(yíng)等多種方式的流轉(zhuǎn)給予政策上的規(guī)劃和指導(dǎo)。2.建議國(guó)有留用地的使用條件發(fā)生改變的（包括已轉(zhuǎn)移到農(nóng)村集體組織的全資公司名下的國(guó)有留用地），可根據(jù)規(guī)劃主管部門核發(fā)的最新規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，由國(guó)土主管部門直接辦理簽訂劃撥決定書或出讓合同補(bǔ)充協(xié)議，免收出讓金。3.建議國(guó)有留用地可直接參照名稱變更登記辦理，無需審核轉(zhuǎn)讓條件，如通過直接變更名稱以村或經(jīng)濟(jì)社的全（獨(dú)）資公司名義進(jìn)行登記。
?四、對(duì)本提案建議的采納情況
?（一）對(duì)本提案建議的第一條“我市參照中山作法予以名稱變更登記處理”?內(nèi)容，予以采納（根據(jù)前文此處“中山作法”是指：通過作價(jià)入股方式將土地使用權(quán)變更到該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)村集體）成立的一家全資企業(yè)名下，且該公司必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)村集體）為單一股東，與第三方合作開發(fā)，涉及企業(yè)名稱變更的向國(guó)土資源局申請(qǐng)辦理土地變更登記）。根據(jù)省國(guó)土資源廳答復(fù)我局請(qǐng)示的情況：對(duì)于農(nóng)民集體將其屬于國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)的留用地轉(zhuǎn)讓給該農(nóng)民集體獨(dú)（全）資成立的有限責(zé)任公司的行為，可按規(guī)定繳納有關(guān)轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)后，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。
（二）對(duì)本提案建議的第二條“村留地納入招牌掛通道予以規(guī)范處理”內(nèi)容，予以采納。一是根據(jù)《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦[2009]41號(hào)）第十條第二款規(guī)定：留用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租或作價(jià)入股、出資與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和工業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。但本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全（獨(dú)）資注冊(cè)成立的公司、企業(yè)使用留用地的除外。二是根據(jù)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》第三條第（七）款“規(guī)范留用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理規(guī)定”：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租集體留用地使用權(quán)的，必須按照《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（粵府令第100號(hào)）實(shí)施，并通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)公開交易。三是我局正在起草的《清遠(yuǎn)市區(qū)國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)留用地流轉(zhuǎn)暫行規(guī)定》亦將招牌掛通道方面內(nèi)容列在其中。
?（三）對(duì)本提案建議的第三條“我市參照其他城市成功做法由政府將原劃撥給村或經(jīng)濟(jì)社的村留地權(quán)證直接采取行政劃撥方式劃撥到全資子公司，今后村留地政府應(yīng)輔導(dǎo)村民優(yōu)先劃撥到全資子公司”內(nèi)容，暫未采納，待政策規(guī)定。一是根據(jù)《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦[2009]41號(hào)）第九條規(guī)定“留用地應(yīng)當(dāng)以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記”，因此在尚未有新政策規(guī)定下，現(xiàn)暫建議按現(xiàn)行規(guī)定辦理。二是根據(jù)省國(guó)土資源廳答復(fù)我局請(qǐng)示“對(duì)于農(nóng)民集體將其屬于國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)的留用地轉(zhuǎn)讓給該農(nóng)民集體獨(dú)（全）資成立的有限責(zé)任公司的行為，可按規(guī)定繳納有關(guān)轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)后，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)”，可以看出，上級(jí)將“留用地由農(nóng)村集組織轉(zhuǎn)為獨(dú)（全）資公司”作為轉(zhuǎn)讓土地，而不是直接辦理，即便我局可以簡(jiǎn)化國(guó)土手續(xù)，但也不能以直接辦理而導(dǎo)致規(guī)避稅費(fèi)等情況的出現(xiàn)。三是為避免“可能出現(xiàn)個(gè)別村集體規(guī)避土地交易市場(chǎng)招拍掛的規(guī)定，先將國(guó)有留用地由農(nóng)村集體組織轉(zhuǎn)移到其全資公司名下，然后由全資公司將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，或出現(xiàn)內(nèi)定及私下交易情況，以此達(dá)到國(guó)有留用地轉(zhuǎn)移到第三方的目的”該情況發(fā)生，建議按規(guī)定留用地首次辦理登記應(yīng)是以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義，以此保證返還留用地前后流程的一致性；另外，村集體的全資公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，除按規(guī)定經(jīng)過民主議定程序及公示程序外，建議同樣應(yīng)當(dāng)通過招拍掛等方式進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，已達(dá)到公平、公開以及接受監(jiān)督的目的，保護(hù)村集體及村民的合法權(quán)益。
?專此答復(fù)，誠(chéng)摯感謝您對(duì)我市征地留用地盤活利用工作的關(guān)心和支持。
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清遠(yuǎn)市國(guó)土資源局
2018年8月20日
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（聯(lián)系人：田雙雙，聯(lián)系電話：0763-3361953）
