2021年1月22日第十三屆全國人大常委會第25次會議通過了《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)修訂草案,對《行政處罰法》作出全面的修訂。修訂后的《行政處罰法》將于2021年7月15日起實施。與前兩次不同,這次不是技術(shù)上的“小修”(改),而是屬于內(nèi)容上的“大修”(改),而且“亮點”較多。正如全國人大常委會法工委行政法室負(fù)責(zé)人所說,這次修訂是把黨的十八大以來推進(jìn)全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果落實到法律中;此次修改的“最大亮點”就是貫徹黨中央重大改革決策部署,推動行政處罰制度的進(jìn)步。
從結(jié)構(gòu)和條文上看,雖然整部法律的結(jié)構(gòu)沒有變化,新法舊法都是八章,但是條文從原來的64條增加到86條,新增加22個條文。修改所涉條文,有70條之多,還不包括技術(shù)性和字面上的改動。從內(nèi)容上看,這些修訂的內(nèi)容包含但不限于十一個“亮點”。
亮點一:突出教育、增加溫度,強調(diào)公正文明執(zhí)法。
新舊《行政處罰法》開宗第一條都表明,《行政處罰法》的立法目的是既要保障又要監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理,既要維護(hù)公共利益和社會秩序又要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這次修訂,在繼續(xù)秉承這一立法宗旨的基礎(chǔ)上,重點是凸顯教育、體現(xiàn)人性執(zhí)法、增強公正文明執(zhí)法要求。這方面的修改主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
第一,繼續(xù)確立教育和處罰相結(jié)合原則。《行政處罰法》第6條規(guī)定:“實施行政處罰,糾正違法行為,應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法?!边@一原則排除單純的處罰主義。執(zhí)法機關(guān)不能為了處罰而處罰,處罰的目的是讓公民、法人或者其他組織自覺守法。
第二,嚴(yán)格要求執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。《行政處罰法》第42條規(guī)定:“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人,法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法,尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?!边@是本次修訂新增加的規(guī)定,提高了對執(zhí)法人員的要求,強調(diào)文明執(zhí)法,著力保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
第三,確立輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度。輕微不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款第一句規(guī)定,對于“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”。初次不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款第二句規(guī)定,對于“初次違法且危害后果輕微并及時改正的,可以不予行政處罰”。無錯不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定:“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的,不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定?!边@三種“不罰”,有的屬于“不予處罰”(如輕微不罰和無錯不罰),有的屬于“可以不罰”(如初次不罰),但都是為了突出教育功能,可以通過教育實現(xiàn)法治目的的,能不罰者就盡量不罰或者少罰。
第四,當(dāng)事人履行處罰決定經(jīng)濟(jì)上有困難的,可以變通履行。《行政處罰法》增加第66條第2款規(guī)定:“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難,需要延期或者分期繳納罰款的,經(jīng)當(dāng)事人申請和行政機關(guān)批準(zhǔn),可以暫緩或者分期繳納?!边@體現(xiàn)了人性執(zhí)法,增加執(zhí)法中的溫度,有利于建設(shè)和諧社會。
亮點二:增設(shè)“行政處罰”概念,走向?qū)嵸|(zhì)認(rèn)定行政處罰行為。
為了克服概念的不確定性和模糊性,在立法中對法律所調(diào)整的主題概念進(jìn)行界定,已成為一種通例的做法。自21世紀(jì)以來,我國大多法律都已開始為主題概念下定義了。我國在規(guī)制行政行為方面有三個基本法,即《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強制法》?!缎姓S可法》和《行政強制法》都分別對“行政許可”和“行政強制”(包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行)下了定義,唯獨只有《行政處罰法》沒有對“行政處罰”下定義。原先立法上的這一缺陷,在一定程度上造成了人們往往從“名稱”上去認(rèn)定行政處罰行為,而不是從實質(zhì)上去認(rèn)定行政處罰。如“警告”“罰款”“沒收”“行政拘留”等固然是行政處罰,但不用這些名稱的,就不被認(rèn)定為“處罰”。這樣就導(dǎo)致不少新形式的處罰,如“罰崗”“游行示眾”“參加強制性學(xué)習(xí)班”等,不受《行政處罰法》的約束。
這次修訂,新增加了關(guān)于“行政處罰”的定義,引導(dǎo)人們從實質(zhì)上去辨別行政處罰行為?!缎姓幜P法》第2條規(guī)定:“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?!边@就是說,不管形式和名稱是什么,只要為了制裁當(dāng)事人的違法行為,要求他承受減損權(quán)益或者增加義務(wù)的不利后果,就屬于行政處罰,不論在名稱上是否標(biāo)有“行政處罰”。這使得從實質(zhì)上而不僅僅是形式上辨別行政處罰行為成為可能。
亮點三:增補行政處罰手段,完善行政處罰種類。
行政處罰的手段和種類,是行政處罰設(shè)定的基礎(chǔ)。對行政處罰的設(shè)定,重點是對行政處罰手段和種類的設(shè)定。原《行政處罰法》第8條對行政處罰手段和種類的規(guī)定暴露了兩個問題:一是沒有把處罰的基本手段列全,還有一些在其他法律、法規(guī)中設(shè)定的處罰方法沒有寫入《行政處罰法》;二是把處罰手段與處罰種類混為一談,更沒有把手段和種類有機結(jié)合起來。新《行政處罰法》第9條規(guī)定:“行政處罰的種類:(一)警告、通報批評;(二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物;(三)暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件;(四)限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè);(五)行政拘留;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?!边@一規(guī)定較之原先規(guī)定,有很大改進(jìn)。一是增補了不少處罰形式,如通報批評、降低資質(zhì)等級、限制經(jīng)營、限制從業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等;二是把手段和理論上的分類結(jié)合起來。理論上把行政處罰分為人身罰、財產(chǎn)罰、行為罰、資格罰、申誡罰(聲譽罰),并且人身罰是最高罰,申誡罰是最輕罰。新《行政處罰法》第9條所列處罰手段正好和種類相對應(yīng):第一類是申誡罰;第二類是財產(chǎn)罰;第三類是資格罰;第四類是行為罰;第五類是人身罰;還有第六類是其他罰。
亮點四:擴大行政處罰的設(shè)定權(quán)限,提高行政處罰的效率。
依法設(shè)定是依法實施的前提和基礎(chǔ)。原《行政處罰法》規(guī)定,行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定,并對它們之間的設(shè)定權(quán)限作了劃分。具體設(shè)定權(quán)的劃分為:法律可以設(shè)定任何行政處罰,限制人身自由的處罰只能由法律設(shè)定;行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰;地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰;規(guī)章只能設(shè)定警告和一定數(shù)額的罰款。
這樣規(guī)定的目的主要是限制法規(guī)和規(guī)章隨意設(shè)定行政處罰,防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。但是《行政處罰法》實施20多年來,地方在實施中普遍感覺這一規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴(yán)格,不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。行政法規(guī)也有類似情況。這次修訂,對行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)作了適度擴大,以增強行政處罰制度的活力。
新修訂的《行政處罰法》第11條第3款規(guī)定:“法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)為實施法律,可以補充設(shè)定行政處罰。擬補充設(shè)定行政處罰的,應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,并向制定機關(guān)作出書面說明。行政法規(guī)報送備案時,應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況。”同時第12條第3款規(guī)定:“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定,地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī),可以補充設(shè)定行政處罰。擬補充設(shè)定行政處罰的,應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,并向制定機關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時,應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況?!?/p>
顯然,這里增加了行政法規(guī)對法律、地方性法規(guī)對法律和行政法規(guī)的補充設(shè)定權(quán)。同時,為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對人的合法權(quán)益,新修訂的《行政處罰法》還規(guī)定:行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補充設(shè)定行政處罰的,應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,并向制定機關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時,應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況。
亮點五:推進(jìn)綜合執(zhí)法和行政處罰權(quán)下移,落實行政執(zhí)法體制改革。
為防止“九龍治水”,推進(jìn)交叉領(lǐng)域的綜合執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的方向。2018年中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求:深化行政執(zhí)法體制改革,統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源,相對集中行政處罰權(quán),合理配置執(zhí)法力量。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的,原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍,實行綜合設(shè)置。為此,新修訂的《行政處罰法》第18條第1款增設(shè)規(guī)定:“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度,相對集中行政處罰權(quán)?!?/p>
另外,行政處罰實施權(quán)向基層延伸,推動了執(zhí)法重心的下移。原《行政處罰法》第20條規(guī)定,行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)實施,把處罰權(quán)限制在“縣級以上”。據(jù)此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實施權(quán)。過去之所以將行政處罰的實施權(quán)只授予縣級以上地方人民政府及主管部門行使,而不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使,主要是因為縣級以上人民政府及主管部門具有專業(yè)人員、專門知識和專業(yè)技能,也具有較完善的執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)條件。但在實踐中發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處是最基層的政府機關(guān),往往是最早、最直接發(fā)現(xiàn)違法行為的機關(guān)。它們一概沒有處罰權(quán),會造成“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的現(xiàn)狀。這次修訂,將行政處罰權(quán)適度地延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府,就解決了這一矛盾。
新修訂的《行政處罰法》第24條規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況,可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使,承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法能力建設(shè),按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。當(dāng)然,新《行政處罰法》并沒有直接授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán),而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定將某些行政處罰權(quán)下放到基層。所以,不能認(rèn)為到2021年7月15日之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處就理所當(dāng)然地具有行政處罰權(quán)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權(quán),還須依照新修訂的《行政處罰法》第24條規(guī)定,考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的具體條件,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情另行決定。
亮點六:引進(jìn)行政執(zhí)法“三項制度”,完善行政處罰程序。
這次《行政處罰法》的修訂,在繼續(xù)保留原有的四項程序制度(事先告知制度、聽證制度、重大處罰集體討論和權(quán)利救濟(jì)制度)的基礎(chǔ)上,還增設(shè)了三項行政執(zhí)法程序制度,或者說是把三大行政執(zhí)法程序制度引入《行政處罰法》之中,即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度?!叭椫贫取本劢剐姓?zhí)法的源頭、過程和結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié),是提高政府治理效能的重要抓手,對切實保障人民群眾合法權(quán)益、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。按照黨中央、國務(wù)院的部署,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2017〕14號),在全國推開了行政執(zhí)法“三項制度”,這次寫進(jìn)了《行政處罰法》。
行政執(zhí)法公示制度是要求執(zhí)法機關(guān)依法及時主動向社會公開有關(guān)行政執(zhí)法信息,行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要主動表明身份,接受社會監(jiān)督的程序制度。這一制度引入《行政處罰法》中并有多處體現(xiàn)。新修訂的《行政處罰法》第5條第3款再次重申:“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布;未經(jīng)公布的,不得作為行政處罰的依據(jù)。”第34條規(guī)定:“行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布?!钡?9條特別規(guī)定:“行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示?!钡?1條第1款要求電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點向社會公布。第48條首次規(guī)定:“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開?!钡?2條對執(zhí)法人員的執(zhí)法作出了嚴(yán)格規(guī)定:“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人,法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法,尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?!?/p>
執(zhí)法全過程記錄制度是要求通過文字、音像等記錄方式,對行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄并歸檔,實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理制度。這是調(diào)查取證階段必須遵循的制度。新修訂的《行政處罰法》第47條首次規(guī)定:“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式,對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄,歸檔保存?!边@里強調(diào)“全過程記錄”非常重要。所謂執(zhí)法全過程記錄,特別是指執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法攝錄儀所拍攝錄像,應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法的“起點”,即發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違法或者和當(dāng)事人接觸的第一個時間開始,到執(zhí)法活動的結(jié)束為止,不能只拍攝對自己有利的一個時間段。
重大執(zhí)法決定法制審核制度是要求執(zhí)法機關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前,必須進(jìn)行法制審核的程序制度。未經(jīng)法制審核或者審核未通過的,不得作出決定。新修訂的《行政處罰法》也將重大執(zhí)法決定法制審核制度引進(jìn)了法律。新修訂的《行政處罰法》第58條規(guī)定:“有下列情形之一,在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前,應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核;未經(jīng)法制審核或者審核未通過的,不得作出決定:(一)涉及重大公共利益的;(二)直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益,經(jīng)過聽證程序的;(三)案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的;(四)法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。”這就將重大復(fù)雜的、較大范圍內(nèi)的行政處罰案件納入法制審核之中,為行政處罰決定的合法性設(shè)立了最后一道屏障。
除了行政執(zhí)法的“三項制度”外,這次《行政處罰法》的修訂還對行政處罰的其他程序制度作了許多完善:它擴大了聽證的范圍,補充了證據(jù)規(guī)定,明確了行政處罰案件辦案期限,增加當(dāng)場處罰和當(dāng)場收繳罰款數(shù)額方面的規(guī)定等。
亮點七:確認(rèn)和規(guī)范電子技術(shù)手段在行政處罰中的應(yīng)用。
當(dāng)下社會已是一個網(wǎng)絡(luò)社會、數(shù)字社會、信息社會,人們的工作和生活已離不開電子技術(shù)手段。新修訂的《行政處罰法》第41條確認(rèn)了電子證據(jù),并對電子證據(jù)的使用作出要求,規(guī)定電子證據(jù)必須公開、審核、合法,不得因采用電子證據(jù)而限制或者變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。第61條確認(rèn)了電子郵件等網(wǎng)絡(luò)形式送達(dá)處罰決定書,第67條又確認(rèn)電子支付繳納罰款的有效性。確認(rèn)電子技術(shù)手段在行政處罰中的應(yīng)用,極大提高了行政處罰實施的效率,既方便行政機關(guān)的執(zhí)法,也方便人民群眾對行政處罰程序的參與。
亮點八:修改行政處罰時效制度,遏制嚴(yán)重的違法行為。
行政處罰時效制度就是指行政機關(guān)對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織追究行政責(zé)任、給予行政處罰的有效期限。行政機關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的,對當(dāng)時的違法行為人不再給予行政處罰。行政處罰時效制度的確立,一方面是為了督促執(zhí)法機關(guān)依法及時履行行政處罰職責(zé),防止不作為;另一方面是為了實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定,體現(xiàn)法的安定性,尊重和保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
原《行政處罰法》把行政處罰時效一律規(guī)定為兩年,違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。新修訂的《行政處罰法》第36條對行政處罰的時效制度進(jìn)行了調(diào)整和完善,明確規(guī)定違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外,如《治安管理處罰法》規(guī)定的追訴時效為六個月。①也就是說,根據(jù)新修訂的《行政處罰法》,行政處罰的時效一般是兩年,但如果違法行為涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的,行政處罰的時效可以延長到五年。這樣的規(guī)定更科學(xué)合理,有利于遏制嚴(yán)重的違法行為。
亮點九:細(xì)化行刑銜接制度,阻止“以行代刑”或“以刑代行”。
行政處罰是針對尚不構(gòu)成犯罪的違法行為,刑事處罰是針對已經(jīng)構(gòu)成犯罪的違法行為。有時,一個違法行為是否同時構(gòu)成犯罪有模糊之處。行刑銜接就是行政執(zhí)法與刑事司法程序的銜接,通常發(fā)生在行政違法與刑事犯罪競合的場合。原《行政處罰法》第22條只對行刑銜接作了原則性規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪的,行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān),依法追究刑事責(zé)任。”這一規(guī)定明確了行刑銜接中“刑事優(yōu)先”的基本原則,即行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的行政違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)中止行政執(zhí)法程序,將案件立即移送給司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。但對經(jīng)過司法機關(guān)刑事審判后依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰的,是否還要交回行政機關(guān)給予行政處罰,原《行政處罰法》沒有規(guī)定,這給行刑銜接制度的實施帶來困難。針對這一問題,新修訂的《行政處罰法》第27條增加規(guī)定:“對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰,但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)?!币簿褪钦f,在刑事程序之后還需要行政處罰的,司法機關(guān)要將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。同時,新修訂的《行政處罰法》還要求行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)配合,建立健全案件移送制度,加強證據(jù)材料移交、接收銜接,完善案件處理信息通報機制,防止“以行代刑”或“以刑代行”。
亮點十:完善行政處罰無效制度,嚴(yán)格區(qū)別違法與無效的界限。
《行政處罰法》旨在保證行政處罰的合法性和有效性,阻卻違法處罰和無效處罰行為的發(fā)生。行政處罰的違法和無效既有聯(lián)系也有區(qū)別:無效是嚴(yán)重的違法;無效的,一定是違法的,但違法的,不一定是無效的。新舊《行政處罰法》對無效行政處罰的表述有較大的差異,反映了它們標(biāo)準(zhǔn)上的不同。
原《行政處罰法》第3條第2款規(guī)定:“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效?!边@里的“無效”所涉及“面”既“過廣”,也“過窄”?!安蛔袷胤ǘǔ绦颉本蜔o效,顯然沒有區(qū)分主要程序和次要程序,這種“一刀切”既不符合法理,也不符合實際。這就是無效范圍“過廣”。但對于執(zhí)法主體無處罰權(quán)是否無效,未作規(guī)定。這就表現(xiàn)為無效范圍“過窄”。
新修訂的《行政處罰法》第38條規(guī)定:“行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的,行政處罰無效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的,行政處罰無效。”這里有了更全面、更準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn),即在三種情況下,行政處罰無效:一是實施行政處罰的機關(guān)無處罰資格,沒有行政處罰權(quán)。二是行政處罰沒有依據(jù)的。沒有依據(jù),應(yīng)當(dāng)是指沒有法律規(guī)范依據(jù),即該行為并不是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須處罰的行為。三是違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的。這就是說,并不是所有違反程序行為都無效,必須是構(gòu)成重大且明顯違法,影響實體決定內(nèi)容的程序違法,才構(gòu)成無效。
亮點十一:明確法律適用規(guī)則,強調(diào)對外國組織和外國人的適用力。
法律適用是指將法律規(guī)范應(yīng)用于事實的過程。實施行政處罰必須正確適用法律,否則會構(gòu)成適用法律錯誤。原《行政處罰法》對法律適用規(guī)則未作規(guī)定。新修訂的《行政處罰法》第37條增補了這方面的規(guī)定:“實施行政處罰,適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是,作出行政處罰決定時,法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止,且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的,適用新的規(guī)定?!?/p>
這里明確了兩項適用規(guī)則:一是屬地主義。即不論當(dāng)事人在哪里注冊或戶籍地、居住地在哪里,只要他的違法行為發(fā)生在本地,就適用本地的法律規(guī)范。在人地法與行為地法之間,應(yīng)當(dāng)選擇屬地主義,適用當(dāng)事人行為地法律規(guī)范。二是有利于當(dāng)事人主義。即作出行政處罰決定時,法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止,且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的,適用新的規(guī)定。這里同時包含著另一層意思,如果修改后的規(guī)定比當(dāng)事人違法行為發(fā)生時的規(guī)定對當(dāng)事人更為不利的,應(yīng)當(dāng)適用當(dāng)事人違法行為發(fā)生時的規(guī)定。這是前后都按有利于當(dāng)事人的原則選擇。
行政處罰的適用規(guī)則,總體上是適用當(dāng)事人違法行為“地”和違法行為“時”的規(guī)定。當(dāng)事人行為地規(guī)定與當(dāng)事人所在地規(guī)定或處理機關(guān)所在地規(guī)定不一致時,適用當(dāng)事人行為地規(guī)定;當(dāng)事人行為時規(guī)定與對當(dāng)事人處理時的規(guī)定不一致時,則適用有利于當(dāng)事人的規(guī)定。這些適用規(guī)則內(nèi)容,是新修訂的《行政處罰法》首次明確的。
另外,新修訂的《行政處罰法》第84條規(guī)定:“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為,應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,適用本法,法律另有規(guī)定的除外?!边@是首次強調(diào),外國人(含無國籍人)和外國組織在中國不是“法外之地”,他們在我國領(lǐng)域內(nèi)作出違法行為的,同樣必須適用中國的法律予以處罰,除非法律另有特別規(guī)定。
①《治安管理處罰法》(2012)第22條規(guī)定:“違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的,不再處罰。前款規(guī)定的期限,從違反治安管理行為發(fā)生之日起計算;違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計算。”
來源:廣東普法