解讀《中華人民共和國(guó)行政處罰法》

       新舊《行政處罰法》開宗第一條都表明，《行政處罰法》的立法目的是既要保障又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，既要維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序又要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這次修訂，在繼續(xù)秉承這一立法宗旨的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)是凸顯教育、體現(xiàn)人性執(zhí)法、增強(qiáng)公正文明執(zhí)法要求。這方面的修改主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

       第一，繼續(xù)確立教育和處罰相結(jié)合原則。《行政處罰法》第6條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！边@一原則排除單純的處罰主義。執(zhí)法機(jī)關(guān)不能為了處罰而處罰，處罰的目的是讓公民、法人或者其他組織自覺守法。

       第二，嚴(yán)格要求執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?！边@是本次修訂新增加的規(guī)定，提高了對(duì)執(zhí)法人員的要求，強(qiáng)調(diào)文明執(zhí)法，著力保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。

       第三，確立輕微不罰、初次不罰、無(wú)錯(cuò)不罰制度。輕微不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款第一句規(guī)定，對(duì)于“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。初次不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款第二句規(guī)定，對(duì)于“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”。無(wú)錯(cuò)不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@三種“不罰”，有的屬于“不予處罰”（如輕微不罰和無(wú)錯(cuò)不罰），有的屬于“可以不罰”（如初次不罰），但都是為了突出教育功能，可以通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)法治目的的，能不罰者就盡量不罰或者少罰。

       第四，當(dāng)事人履行處罰決定經(jīng)濟(jì)上有困難的，可以變通履行。《行政處罰法》增加第66條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納?！边@體現(xiàn)了人性執(zhí)法，增加執(zhí)法中的溫度，有利于建設(shè)和諧社會(huì)。

       為了克服概念的不確定性和模糊性，在立法中對(duì)法律所調(diào)整的主題概念進(jìn)行界定，已成為一種通例的做法。自21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)大多法律都已開始為主題概念下定義了。我國(guó)在規(guī)制行政行為方面有三個(gè)基本法，即《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》。《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》都分別對(duì)“行政許可”和“行政強(qiáng)制”（包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行）下了定義，唯獨(dú)只有《行政處罰法》沒有對(duì)“行政處罰”下定義。原先立法上的這一缺陷，在一定程度上造成了人們往往從“名稱”上去認(rèn)定行政處罰行為，而不是從實(shí)質(zhì)上去認(rèn)定行政處罰。如“警告”“罰款”“沒收”“行政拘留”等固然是行政處罰，但不用這些名稱的，就不被認(rèn)定為“處罰”。這樣就導(dǎo)致不少新形式的處罰，如“罰崗”“游行示眾”“參加強(qiáng)制性學(xué)習(xí)班”等，不受《行政處罰法》的約束。

       這次修訂，新增加了關(guān)于“行政處罰”的定義，引導(dǎo)人們從實(shí)質(zhì)上去辨別行政處罰行為。《行政處罰法》第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！边@就是說(shuō)，不管形式和名稱是什么，只要為了制裁當(dāng)事人的違法行為，要求他承受減損權(quán)益或者增加義務(wù)的不利后果，就屬于行政處罰，不論在名稱上是否標(biāo)有“行政處罰”。這使得從實(shí)質(zhì)上而不僅僅是形式上辨別行政處罰行為成為可能。

       行政處罰的手段和種類，是行政處罰設(shè)定的基礎(chǔ)。對(duì)行政處罰的設(shè)定，重點(diǎn)是對(duì)行政處罰手段和種類的設(shè)定。原《行政處罰法》第8條對(duì)行政處罰手段和種類的規(guī)定暴露了兩個(gè)問題：一是沒有把處罰的基本手段列全，還有一些在其他法律、法規(guī)中設(shè)定的處罰方法沒有寫入《行政處罰法》；二是把處罰手段與處罰種類混為一談，更沒有把手段和種類有機(jī)結(jié)合起來(lái)。新《行政處罰法》第9條規(guī)定：“行政處罰的種類：（一）警告、通報(bào)批評(píng)；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。”這一規(guī)定較之原先規(guī)定，有很大改進(jìn)。一是增補(bǔ)了不少處罰形式，如通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制經(jīng)營(yíng)、限制從業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等；二是把手段和理論上的分類結(jié)合起來(lái)。理論上把行政處罰分為人身罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、資格罰、申誡罰（聲譽(yù)罰），并且人身罰是最高罰，申誡罰是最輕罰。新《行政處罰法》第9條所列處罰手段正好和種類相對(duì)應(yīng)：第一類是申誡罰；第二類是財(cái)產(chǎn)罰；第三類是資格罰；第四類是行為罰；第五類是人身罰；還有第六類是其他罰。

       依法設(shè)定是依法實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。原《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，并對(duì)它們之間的設(shè)定權(quán)限作了劃分。具體設(shè)定權(quán)的劃分為：法律可以設(shè)定任何行政處罰，限制人身自由的處罰只能由法律設(shè)定；行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰；地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰；規(guī)章只能設(shè)定警告和一定數(shù)額的罰款。

       這樣規(guī)定的目的主要是限制法規(guī)和規(guī)章隨意設(shè)定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。但是《行政處罰法》實(shí)施20多年來(lái)，地方在實(shí)施中普遍感覺這一規(guī)定對(duì)地方性法規(guī)的限制過(guò)于嚴(yán)格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。行政法規(guī)也有類似情況。這次修訂，對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)作了適度擴(kuò)大，以增強(qiáng)行政處罰制度的活力。

       新修訂的《行政處罰法》第11條第3款規(guī)定：“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。行政法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況?！蓖瑫r(shí)第12條第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況?！?/p>

       顯然，這里增加了行政法規(guī)對(duì)法律、地方性法規(guī)對(duì)法律和行政法規(guī)的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。同時(shí)，為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，新修訂的《行政處罰法》還規(guī)定：行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。

       為防止“九龍治水”，推進(jìn)交叉領(lǐng)域的綜合執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的方向。2018年中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求：深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，合理配置執(zhí)法力量。一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。為此，新修訂的《行政處罰法》第18條第1款增設(shè)規(guī)定：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)?！?/p>

       另外，行政處罰實(shí)施權(quán)向基層延伸，推動(dòng)了執(zhí)法重心的下移。原《行政處罰法》第20條規(guī)定，行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，把處罰權(quán)限制在“縣級(jí)以上”。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實(shí)施權(quán)。過(guò)去之所以將行政處罰的實(shí)施權(quán)只授予縣級(jí)以上地方人民政府及主管部門行使，而不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使，主要是因?yàn)榭h級(jí)以上人民政府及主管部門具有專業(yè)人員、專門知識(shí)和專業(yè)技能，也具有較完善的執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)條件。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處是最基層的政府機(jī)關(guān)，往往是最早、最直接發(fā)現(xiàn)違法行為的機(jī)關(guān)。它們一概沒有處罰權(quán)，會(huì)造成“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的現(xiàn)狀。這次修訂，將行政處罰權(quán)適度地延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府，就解決了這一矛盾。

       新修訂的《行政處罰法》第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。當(dāng)然，新《行政處罰法》并沒有直接授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定將某些行政處罰權(quán)下放到基層。所以，不能認(rèn)為到2021年7月15日之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處就理所當(dāng)然地具有行政處罰權(quán)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權(quán)，還須依照新修訂的《行政處罰法》第24條規(guī)定，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的具體條件，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情另行決定。

       這次《行政處罰法》的修訂，在繼續(xù)保留原有的四項(xiàng)程序制度（事先告知制度、聽證制度、重大處罰集體討論和權(quán)利救濟(jì)制度）的基礎(chǔ)上，還增設(shè)了三項(xiàng)行政執(zhí)法程序制度，或者說(shuō)是把三大行政執(zhí)法程序制度引入《行政處罰法》之中，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。“三項(xiàng)制度”聚焦行政執(zhí)法的源頭、過(guò)程和結(jié)果三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高政府治理效能的重要抓手，對(duì)切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕14號(hào)），在全國(guó)推開了行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，這次寫進(jìn)了《行政處罰法》。

       行政執(zhí)法公示制度是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開有關(guān)行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督的程序制度。這一制度引入《行政處罰法》中并有多處體現(xiàn)。新修訂的《行政處罰法》第5條第3款再次重申：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”第34條規(guī)定：“行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！钡?9條特別規(guī)定：“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示?！钡?1條第1款要求電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)向社會(huì)公布。第48條首次規(guī)定：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開?！钡?2條對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法作出了嚴(yán)格規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?！?/p>

       執(zhí)法全過(guò)程記錄制度是要求通過(guò)文字、音像等記錄方式，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄并歸檔，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程留痕和可回溯管理制度。這是調(diào)查取證階段必須遵循的制度。新修訂的《行政處罰法》第47條首次規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存?！边@里強(qiáng)調(diào)“全過(guò)程記錄”非常重要。所謂執(zhí)法全過(guò)程記錄，特別是指執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法攝錄儀所拍攝錄像，應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法的“起點(diǎn)”，即發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違法或者和當(dāng)事人接觸的第一個(gè)時(shí)間開始，到執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)束為止，不能只拍攝對(duì)自己有利的一個(gè)時(shí)間段。

       重大執(zhí)法決定法制審核制度是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進(jìn)行法制審核的程序制度。未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。新修訂的《行政處罰法》也將重大執(zhí)法決定法制審核制度引進(jìn)了法律。新修訂的《行政處罰法》第58條規(guī)定：“有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形?！边@就將重大復(fù)雜的、較大范圍內(nèi)的行政處罰案件納入法制審核之中，為行政處罰決定的合法性設(shè)立了最后一道屏障。

       除了行政執(zhí)法的“三項(xiàng)制度”外，這次《行政處罰法》的修訂還對(duì)行政處罰的其他程序制度作了許多完善：它擴(kuò)大了聽證的范圍，補(bǔ)充了證據(jù)規(guī)定，明確了行政處罰案件辦案期限，增加當(dāng)場(chǎng)處罰和當(dāng)場(chǎng)收繳罰款數(shù)額方面的規(guī)定等。

       當(dāng)下社會(huì)已是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、數(shù)字社會(huì)、信息社會(huì)，人們的工作和生活已離不開電子技術(shù)手段。新修訂的《行政處罰法》第41條確認(rèn)了電子證據(jù)，并對(duì)電子證據(jù)的使用作出要求，規(guī)定電子證據(jù)必須公開、審核、合法，不得因采用電子證據(jù)而限制或者變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。第61條確認(rèn)了電子郵件等網(wǎng)絡(luò)形式送達(dá)處罰決定書，第67條又確認(rèn)電子支付繳納罰款的有效性。確認(rèn)電子技術(shù)手段在行政處罰中的應(yīng)用，極大提高了行政處罰實(shí)施的效率，既方便行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，也方便人民群眾對(duì)行政處罰程序的參與。

       行政處罰時(shí)效制度就是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織追究行政責(zé)任、給予行政處罰的有效期限。行政機(jī)關(guān)超過(guò)法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰。行政處罰時(shí)效制度的確立，一方面是為了督促執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時(shí)履行行政處罰職責(zé)，防止不作為；另一方面是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，體現(xiàn)法的安定性，尊重和保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。

       原《行政處罰法》把行政處罰時(shí)效一律規(guī)定為兩年，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。新修訂的《行政處罰法》第36條對(duì)行政處罰的時(shí)效制度進(jìn)行了調(diào)整和完善，明確規(guī)定違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外，如《治安管理處罰法》規(guī)定的追訴時(shí)效為六個(gè)月。①也就是說(shuō)，根據(jù)新修訂的《行政處罰法》，行政處罰的時(shí)效一般是兩年，但如果違法行為涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的，行政處罰的時(shí)效可以延長(zhǎng)到五年。這樣的規(guī)定更科學(xué)合理，有利于遏制嚴(yán)重的違法行為。

       行政處罰是針對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，刑事處罰是針對(duì)已經(jīng)構(gòu)成犯罪的違法行為。有時(shí)，一個(gè)違法行為是否同時(shí)構(gòu)成犯罪有模糊之處。行刑銜接就是行政執(zhí)法與刑事司法程序的銜接，通常發(fā)生在行政違法與刑事犯罪競(jìng)合的場(chǎng)合。原《行政處罰法》第22條只對(duì)行刑銜接作了原則性規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！边@一規(guī)定明確了行刑銜接中“刑事優(yōu)先”的基本原則，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的行政違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)中止行政執(zhí)法程序，將案件立即移送給司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。但對(duì)經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)刑事審判后依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰的，是否還要交回行政機(jī)關(guān)給予行政處罰，原《行政處罰法》沒有規(guī)定，這給行刑銜接制度的實(shí)施帶來(lái)困難。針對(duì)這一問題，新修訂的《行政處罰法》第27條增加規(guī)定：“對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)?！币簿褪钦f(shuō)，在刑事程序之后還需要行政處罰的，司法機(jī)關(guān)要將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，新修訂的《行政處罰法》還要求行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制，防止“以行代刑”或“以刑代行”。

       《行政處罰法》旨在保證行政處罰的合法性和有效性，阻卻違法處罰和無(wú)效處罰行為的發(fā)生。行政處罰的違法和無(wú)效既有聯(lián)系也有區(qū)別：無(wú)效是嚴(yán)重的違法；無(wú)效的，一定是違法的，但違法的，不一定是無(wú)效的。新舊《行政處罰法》對(duì)無(wú)效行政處罰的表述有較大的差異，反映了它們標(biāo)準(zhǔn)上的不同。

       原《行政處罰法》第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！边@里的“無(wú)效”所涉及“面”既“過(guò)廣”，也“過(guò)窄”?！安蛔袷胤ǘǔ绦颉本蜔o(wú)效，顯然沒有區(qū)分主要程序和次要程序，這種“一刀切”既不符合法理，也不符合實(shí)際。這就是無(wú)效范圍“過(guò)廣”。但對(duì)于執(zhí)法主體無(wú)處罰權(quán)是否無(wú)效，未作規(guī)定。這就表現(xiàn)為無(wú)效范圍“過(guò)窄”。

       新修訂的《行政處罰法》第38條規(guī)定：“行政處罰沒有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。”這里有了更全面、更準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，即在三種情況下，行政處罰無(wú)效：一是實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)無(wú)處罰資格，沒有行政處罰權(quán)。二是行政處罰沒有依據(jù)的。沒有依據(jù)，應(yīng)當(dāng)是指沒有法律規(guī)范依據(jù)，即該行為并不是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須處罰的行為。三是違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的。這就是說(shuō)，并不是所有違反程序行為都無(wú)效，必須是構(gòu)成重大且明顯違法，影響實(shí)體決定內(nèi)容的程序違法，才構(gòu)成無(wú)效。

       法律適用是指將法律規(guī)范應(yīng)用于事實(shí)的過(guò)程。實(shí)施行政處罰必須正確適用法律，否則會(huì)構(gòu)成適用法律錯(cuò)誤。原《行政處罰法》對(duì)法律適用規(guī)則未作規(guī)定。新修訂的《行政處罰法》第37條增補(bǔ)了這方面的規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定?！?/p>

       這里明確了兩項(xiàng)適用規(guī)則：一是屬地主義。即不論當(dāng)事人在哪里注冊(cè)或戶籍地、居住地在哪里，只要他的違法行為發(fā)生在本地，就適用本地的法律規(guī)范。在人地法與行為地法之間，應(yīng)當(dāng)選擇屬地主義，適用當(dāng)事人行為地法律規(guī)范。二是有利于當(dāng)事人主義。即作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。這里同時(shí)包含著另一層意思，如果修改后的規(guī)定比當(dāng)事人違法行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人更為不利的，應(yīng)當(dāng)適用當(dāng)事人違法行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定。這是前后都按有利于當(dāng)事人的原則選擇。

       行政處罰的適用規(guī)則，總體上是適用當(dāng)事人違法行為“地”和違法行為“時(shí)”的規(guī)定。當(dāng)事人行為地規(guī)定與當(dāng)事人所在地規(guī)定或處理機(jī)關(guān)所在地規(guī)定不一致時(shí)，適用當(dāng)事人行為地規(guī)定；當(dāng)事人行為時(shí)規(guī)定與對(duì)當(dāng)事人處理時(shí)的規(guī)定不一致時(shí)，則適用有利于當(dāng)事人的規(guī)定。這些適用規(guī)則內(nèi)容，是新修訂的《行政處罰法》首次明確的。

       另外，新修訂的《行政處罰法》第84條規(guī)定：“外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。”這是首次強(qiáng)調(diào)，外國(guó)人（含無(wú)國(guó)籍人）和外國(guó)組織在中國(guó)不是“法外之地”，他們?cè)谖覈?guó)領(lǐng)域內(nèi)作出違法行為的，同樣必須適用中國(guó)的法律予以處罰，除非法律另有特別規(guī)定。

       ①《治安管理處罰法》（2012）第22條規(guī)定：“違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。前款規(guī)定的期限，從違反治安管理行為發(fā)生之日起計(jì)算；違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”